Γραφειοκρατία-Πολυνομία-Κακονομία:Tα μεγάλα εμπόδια της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης (Tης Αλ. Χαρακίδα)

bb

***Της Αλ. Χαρακίδα

Ο κρατικός παρεμβατισμός και οι υπερβολικές μεταρρυθμίσεις στην κοινωνική και οικονομική ζωή της χώρας είχαν ως αποτέλεσμα την κανονιστική υστέρηση της Ελλάδας σε σύγκριση με τα διοικητικά συστήματα άλλων ευρωπαϊκών χωρών, με αποτέλεσμα τη διόγκωση της γραφειοκρατίας και τα φαινόμενα κακονομίας στην χώρα μας.

Παρατηρούμε πως η οικονομία της χώρας παρέμεινε για μεγάλο χρονικό διάστημα εξαρτημένη από το κράτος, ενώ η κοινωνία παρουσιαζόταν αδύναμη να διεκδικήσει έναν αυτόνομο και ανεξάρτητο ρόλο στη δημόσια σφαίρα. Η μακρά παράδοση της συγκεντρωτικής λογικής διακυβέρνησης, η οποία χαρακτηρίζεται από έντονες πελατειακές σχέσεις, απουσία θεσμών και απουσία της ιδέα κοινωνίας των πολιτών οδήγησαν στα φαινόμενα κακονομίας και πολυνομίας και επηρεάζουν ακόμα και σήμερα την δημόσια διοίκηση. Όλα αυτά είχαν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός δαιδαλώδους και περίπλοκου διοικητικού συστήματος με ανεξέλεγκτη γραφειοκρατία που ισχύει μέχρι τις μέρες μας δημιουργώντας προβλήματα τόσο στον απλό πολίτη όσο και στις επιχειρήσεις.

Είναι χαρακτηριστικό ότι από το 1975 έως το 2016 υπήρξε μία υπερπαραγωγή νόμων, οι περισσότεροι από τους οποίους περιλάμβαναν φωτογραφικού τύπου διατάξεις (ρουσφέτια) για όλα σχεδόν τα προς ρύθμιση θέματα. Συνολικά κατά το παραπάνω διάστημα εκδόθηκαν 4.100 νόμοι, 107 κάθε χρόνο, ένας νόμος κάθε 3,4 ημέρες. Αν όμως σε αυτούς υπολογιστεί, όπως και πρέπει, το λεγόμενο «δευτερογενές δίκαιο», δηλαδή υπουργικές αποφάσεις, προεδρικά διατάγματα, τότε ο αριθμός τους εκτοξεύεται στις 115.000, συν 4.100, δηλαδή στις 119.000. Ο συνολικός αριθμός των νόμων αντιστοιχεί σε 3.132 κάθε χρόνο και σε 8,6 νόμους την ημέρα. (σύμφωνα με άρθρο στην εφημερίδα «ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ» στις 30.1.2016)

Ο τεράστιος όγκος της νομοθετικής αυτής ύλης σε συνδυασμό με την περιορισμένη ικανότητα της δημόσιας διοίκησης για την προετοιμασία των ρυθμίσεων και των προληπτικών ελέγχων των συνεπειών και επιπτώσεων που έχουν στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας αυξάνουν το φαινόμενο της γραφειοκρατίας, η οποία είναι υπεύθυνη για τις μειωμένες παραγωγικές επενδύσεις που παρατηρούνται τα τελευταία χρόνια.

Η κρίση, η οποία έχει ενσκήψει στην Ελλάδα από το 2009 προκάλεσε έντονους κλυδωνισμούς στην ήδη προβληματική λειτουργία ολόκληρης της κρατικής μηχανής, επηρεάζοντας όπως ήταν επόμενο και την διαδικασία νομοθετικής παραγωγής και συντέλεσε στην επιδείνωση του φαινομένου. Ωστόσο, το νομοθετικό έργο της περιόδου εκείνης, που τοποθετείται περίπου στις αρχές το έτους 2010 μέχρι το 2016, παρουσιάζει ενδιαφέροντα χαρακτηριστικά, καθώς ναι μεν υπήρξε μία μείωση του νομοθετικού πληθωρισμού αναφορικά με τους τυπικού νόμους (που οφείλεται κυρίως στην ψήφιση πολυνομοσχεδίων, στα οποία περιλαμβάνεται πλήθος ετερόκλητων διατάξεων), όχι όμως ποιοτική αναβάθμιση της νομοθετικής ύλης. Επίσης, την περίοδο αυτή αυξήθηκε ο αριθμός των δευτερευουσών εργαλείων νομοθέτησης, όπως η έκδοση Υπουργικών Αποφάσεων και Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου. Είναι ενδεικτικό ότι κατά το διάστημα 2001-2009 εκδόθηκαν 13 ΠΝΠ, ενώ κατά  την περίοδο του Μνημονίου εκδόθηκαν 67 ΠΝΠ!

Ακόμα και η κρίση, λοιπόν, απέδειξε ότι η πολυνομία και η κακονομία δεν αντιμετωπίστηκαν παρά την ανάγκη διαμόρφωσης ενός σαφέστερου νομοθετικού περιβάλλοντος. 

Στη διαδικασία υλοποίησης πρωτογενών ρυθμίσεων και πιο συγκεκριμένα στο στάδιο της Κοινοβουλευτικής διαδικασίας  παρατηρούμε πως το νοµοσχέδιο  εφόσον γίνει οµόφωνα αποδεκτό, ή από τα 4/5 της επιτροπής, ακολουθείται συνοπτική διαδικασία και ψηφίζεται χωρίς καν συζήτηση στην Ολοµέλεια. Πιο αναλυτικά, η συζήτηση και η ψήφιση στην Ολομέλεια έγκεινται, σε µεγάλο βαθµό, στη διακριτική ευχέρεια του Προέδρου της Βουλής και της ∆ιάσκεψης των Προέδρων, χωρίς να υπάρχει χρονικό όριο για τη διεξαγωγή της συζήτησης στο Κοινοβούλιο.Ταυτόχρονα , οι υπουργικές και οι βουλευτικές προσθήκες-τροπολογίες κατά τη διάρκεια της συζήτησης στην Ολομέλεια ή στα Τµήµατα στη Κοινοβουλευτική Διαδικασία είναι μία αιτία που μεγεθύνει το πρόβλημα της κακονομίας και πολυνομίας στη χώρα μας. . Ο Κανονισµός της Βουλής και το Σύνταγµα δίνουν την δυνατότητα στον Πρόεδρο της Βουλής και στην κυβερνητική πλειοψηφία να ερµηνεύσουν τα διάφορα ζητήµατα µε απλή ψηφοφορία, αλλά πλεόν είναι ευρέως γνωστή η πρακτική να εντάσσονται εντελώς άσχετες διατάξεις, γεγονός που λειτουργεί πια καταχρηστικά. Αυτή η ακατάπαυστη εισαγωγή νέων τροπολογιών έχει κλονίσει τη νοµοθετική διαδικασία και την εμπιστοσύνη της κοινωνίας προς το Κοινοβούλιο τα τελευταία χρόνια.

Η πολυνομία και κακονομία εκτείνεται σε όλους τους κλάδους του δικαίου, σε μεγαλύτερο όμως βαθμό απαντάται στο χώρο του Φορολογικού, Ασφαλιστικού και Εργατικού Δικαίου, δηλαδή επί της νομοθεσίας που έχει άμεση και κεφαλαιώδη επίπτωση στους ευαίσθητους τομείς της εθνικής οικονομίας και της κοινωνικής συνοχής, αλλά και σε κλάδους δικαίου όπως πχ το Ποινικό Δίκαιο.

Το φορολογικό σύστημα στην Ελλάδα έχει αποδειχθεί πως είναι ένα από τα προβληματικά πεδία ποσοτικής και ποιοτικής ρυθμιστικής παραγωγής. Σύμφωνα με οικονομικές μελέτες και αναλύσεις που έχουν πραγματοποιηθεί κατά καιρούς, το φορολογικό σύστημα μεταβάλλεται συνεχώς και δεν έχει αποφέρει κάποιο ουσιαστικό αποτέλεσμα όσο αναφορά την εισπραξιμότητα των φόρων. Επιπλέον, το ελληνικό φορολογικό σύστημα το οποίο χαρακτηρίζεται από υψηλούς φορολογικούς συντελεστές δεν συνδέεται και με αντίστοιχα υψηλά φορολογικά έσοδα. 

Οι φορολογικοί νόμοι από το 2002 μέχρι σήμερα το 2020 κυμαίνονται στους 57, γεγονός που σημαίνει ότι σε μια μικρή χρονική διάρκεια έχουν ψηφιστεί αρκετοί νόμοι φορολογικού ενδιαφέροντος ανά έτος και πολυάριθμες διάσπαρτες διατάξεις φορολογικού περιεχομένου σε άσχετα νομοσχέδια. Ο κάθε νόμος συμπεριλαμβάνει, κατά μέσον όρο, 19,5 εξουσιοδοτήσεις για την έκδοση κανονιστικών πράξεων και τρεις μεταβατικές διατάξεις. Η κορύφωση της ψήφισης νόμων φορολογικού ενδιαφέροντος παρατηρείται σε δύο χρονιές, το 2010 και το 2013. Το 2010 είναι η χρονιά ένταξης στο πρώτο Μνημόνιο και το 2013 είναι η πρώτη χρονιά υλοποίησης των βασικών μεταρρυθμίσεων του δεύτερου Μνημονίου, όταν ψηφίστηκαν  και οι μεγάλοι νόμοι (ο Κώδικας Φορολογίας Εισοδήματος, ο Κώδικας Φορολογικών Διαδικασιών, ο νόμος για τον ΕΝΦΙΑ). 

Εξάλλου, από το 2013 μέχρι και σήμερα, νομοθετήματα που επηρεάζουν τις ζωές όλων, όπως είναι ο Κώδικας Φορολογίας Εισοδήματος, ο Κώδικας Φορολογικών Διαδικασιών, ο νόμος του ΕΝΦΙΑ, ο νόμος του ΦΠΑ, αλλά και τα Ελληνικά Λογιστικά Πρότυπα, έχουν υποστεί τόσες παρεμβάσεις ώστε να επηρεάζονται 394 διαφορετικά άρθρα και 912 διαφορετικές παράγραφοι. Για παράδειγμα, ο Κώδικας Φορολογίας Εισοδήματος υφίστατο συνεχόμενες αλλαγές ανά 90 ημέρες.

Ακόμη, στη χώρα μας, η οποία αποτέλεσε το επίκεντρο μιας γενικευμένης οικονομικής κρίσης, κάθε εξέλιξη στην οικονομία, θετική η αρνητική, έχει αντίστοιχο αντίκτυπο στην καθημερινή ζωή και στην εργασία του πολίτη και προφανώς θίγεται άμεσα ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης, από τους σημαντικότερους θεσμούς του κοινωνικού κράτους και της κοινωνικής αλληλεγγύης. Το πιο συχνό είδος ασφάλισης που γνωρίζουμε και ακούμε καθημερινά είναι η κοινωνική ασφάλιση για την παροχή συντάξεων. Η νομοθεσία για τις συντάξεις είναι από τους πιο πολύπλοκους και δύσβατους τομείς. Η πολυπλοκότητά της δεν οφείλεται στην κλασική πελατειακή λογική της διευκόλυνσης, ατομικά, ενός ψηφοφόρου ή έστω μιας οικογένειας, ώστε να υφαρπαχθεί η ψήφος τους από έναν πολιτευτή ή ένα κόμμα, αλλά κάνουμε λόγο για μια συλλογική πολιτική διευκόλυνση, ουσιαστικά δηλαδή στην προσπάθεια να ευνοηθεί μια συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα (π.χ. μια κατηγορία μισθωτών). Η διευκόλυνση γινόταν μετά από πιέσεις της κατηγορίας αυτής ή  αλλιώς της ομάδας πολιτών προς τις κυβερνήσεις και συνήθως ταυτιζόταν με τη μορφή της παραχώρησης επιπλέον συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων ή εξαίρεσης από γενικούς κανόνες.

 Το γεγονός ότι η νομοθεσία που διέπει τις ασφαλιστικές-συνταξιοδοτικές σχέσεις είναι ιδιαιτέρως χαοτική και πολυάριθμη, επικυρώνεται και από την υπ’αριθ. 1453/2004 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, η οποία στο διατακτικό της αναφέρει: «ενόψει της πολυπλοκότητας των νόμων που διέπουν τις ασφαλιστικές σχέσεις και της πολυνομίας, αφενός να ενημερώνουν ορθά, κατανοητά και με πληρότητα τον ασφαλισμένο σχετικά με την θεμελίωση ή μη συνταξιοδοτικού του δικαιώματος και αφετέρου να απονέμουν τις παροχές που δικαιούται ο ασφαλισμένος, εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, μη στερώντας αυτόν από τις εν λόγω παροχές, λόγω ελλείψεως τυπικών ή διαδικαστικών προϋποθέσεων». 

Το πολεοδομικό σύστημα στην Ελλάδα αποτελεί έναν ακόμη τομέα που πλήττεται από την κακονομία και την γραφειοκρατία. Η καταστροφή στην ανάπτυξη που επιτελείται από νόμους άνω τριάντα ετών είναι τεράστια.  Οι νόμοι αυτοί περιορίζουν τη δυνατότητα να προσαρμόζεται η δόμηση στις ανάγκες της κοινωνίας που υποτίθεται ότι θα έπρεπε να εξυπηρετούν και πολλές φορές προάγουν το χρηματισμό, ενισχύοντας τη διαφθορά στη δημόσια διοίκηση και αποκλείοντας μεγάλες επενδύσεις στη χώρα μας. Είναι ευρέως γνωστό ότι πολλές φορές απαιτείτο χρονικό διάστημα ακόμη και 6 μηνών για να εκδοθεί μια οικοδομική άδεια, ενώ δεν είναι λίγες εκείνες οι περιπτώσεις που έχουν καταφύγει σε αυθαιρεσίες του ελληνικού δημοσίου.

Σύμφωνα με την τελευταία σχετική Υπουργική Απόφαση (ΥΑ 43266/1174/11.5.2020) προβλέπεται  η «συσχέτιση» της άδειας εργασιών μικρής κλίμακας με τον φάκελο της οικοδομικής άδειας σχετικά με τροποποιούμενες μελέτες. Αυτή η αναφορά δημιουργεί ακόμη μία ασάφεια και δεν αποσαφηνίζεται ο τύπος αυτής της συσχέτισης. 

Σε ό,τι αφορά στα απαιτούμενα δικαιολογητικά για την έκδοση μίας  πολεοδομικής πράξης, ναι μεν υπάρχει πλέον η δυνατότητα να κατατεθούν μέσω του ηλεκτρονικού συστήματος eΑδειες (άδεια μικρής κλίμακας, οικοδομική άδεια, αναθεώρηση άδειας κλπ), ωστόσο δεν έχει γίνει κατηγοριοποίηση των απαιτούμενων δικαιολογητικών στο ηλεκτρονικό σύστημα με πλήρως τυποποιημένο τρόπο ώστε να μην υπάρχει ασάφεια ως προς την απαίτηση ή μη ενός δικαιολογητικού κατά περίπτωση. 

Τέλος ,ένα παράδειγμα προχειρότητας τροποποίησης ρύθμισης μιας διάταξης αποτελεί η παράγραφος 11 του άρθρου 1 του Ν.3282/2004, η οποία υπέστη μέσα σε πέντε χρόνια τρεις τροποποιήσεις, είναι το εξής:

«11.Οι διατάξεις του άρθρου αυτού δεν εφαρμόζονται για τους φοιτητές και σπουδαστές που εισάγονται στην τριτοβάθμια εκπαίδευση με ειδικές διατάξεις ή με προσαύξηση των μορίων εισαγωγής τους ή ύστερα από κατατακτήριες εξετάσεις. Εφαρμόζονται μόνο για όσους εισάγονται στα Πανεπιστήμια ή Τ.Ε.Ι. της χώρας με βάση τη συμμετοχή τους στις εξετάσεις των μαθημάτων που εξετάζονται σε εθνικό επίπεδο, συμπεριλαμβανομένων των φοιτητών και σπουδαστών που εισάγονται ως υπαγόμενοι στην ειδική κατηγορία όσων προέρχονται από τη μουσουλμανική μειονότητα της Θράκης και στις περιπτώσεις της παραγράφου 5 του άρθρου αυτού” “καθώς και στις περιπτώσεις των αποφοίτων Επαγγελματικών Λυκείων (ΕΠΑΛ) και Εσπερινών Λυκείων” “και των αποφοίτων Τ.Ε.Ε. που εισήχθησαν σε Τ.Ε.Ι.”.

*** Η παρ.11 αντικαταστάθηκε ως άνω με την παρ.4 άρθρ.14 Ν.3404/2005,ΦΕΚ Α 260/17.10.2005.

*** Οι λέξεις “καθώς…Λυκείων” προστέθηκαν  στη παρ.11 με το άρθρο 33 παρ.2 Ν.3794/2009,ΦΕΚ Α 156/4.9.2009.

*** Οι εντός ” ” τελευταίες λέξεις της παρ.11 προστέθηκαν με το άρθρο 25 παρ.7 Ν.3879/2010,ΦΕΚ Α 163/21.9.2010

Ενδιαφέρον στην περίπτωση αυτή είναι ότι αναδεικνύεται με το πιο γλαφυρό τρόπο πως η κατάρτιση μιας ρύθμισης γίνεται με ελαφρότητα, απερισκεψία και χωρίς συστηματική μελέτη αφού ανά έτος τροποποιούσαν την ανωτέρω διάταξη προσθέτοντας κάθε φορά κάποιες ομάδες σπουδαστών.

***Αλεξία Σταυρούλα Χαρακίδα 

Κοινωνική Διοίκηση και Πολιτική Επιστήμη ΔΠΘ

ΠΜΣ Δημοσιογραφία και Νέα Μέσα ΕΚΠΑ

ΠΜΣ Δημόσιο Δίκαιο και Δημόσια Πολιτική ΕΚΠΑ

Τομεάρχης Έρευνας και Καινοτομίας ΟΝΝΕΔ Αιτωλ/νιας

Υπεύθυνη Επικοινωνίας Εμπορίου και Βιομηχανίας ΟΝΝΕΔ (πανελλαδικά)

ΑΦΗΣΤΕ ΜΙΑ ΑΠΑΝΤΗΣΗ

Παρακαλώ γράψτε το σχόλιο σας!
Το όνομα σας ...